PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRA 1
Luzia Magalhães Cardoso
A discussão sobre a necessidade de uma política de proteção social para as classes trabalhadoras e populares não é recente. Podemos apontar como marco histórico desse processo a construção do Welfare State, no II pós Guerra, nos países centrais e, como molas propulsoras a organização e a capacidade de luta da classe trabalhadora, a divisão do mundo em dois blocos (socialista e o capitalista) e as exigências de qualificação para o trabalho, tendo em vista as demandas do processo produtivo. Assim, fora a partir da II Grande Guerra que materializaram-se direitos historicamente reivindicados pelas classes populares e trabalhadoras em todo o mundo.
Nesse sentido, a configuração do Welfare State foi fruto da correlação de forças entre os dois principais atores da relação capital X trabalho: os donos dos meios de produção e a classe trabalhadora. Contudo, considera-se também as influências do posicionamento da burocracia do Estado, visto que, dependendo da
fração de classe com quem esse último segmento se identificar e/ou fizer alianças, projetos podem ser criados, agilizados, ou dificultados, a fim de atender aos interesses que se fizerem presentes nessas alianças.
Com relação ao Brasil, ao longo da história observam-se avanços e retrocessos na política de proteção social, e que podem ser identificados nos textos das seguintes Cartas Constitucionais:
• Constituição Brasileira de 1934: incorpora os direitos assegurados pelos trabalhadores, definindo outros para as classes populares (amparo aos desvalidos, à maternidade e à infância; direito à educação primária gratuita etc.);
• Carta de 1937: assegura o Estado autoritário, e observa-se um retrocesso nos direitos anteriormente assegurados;
• Constituição de 1988: materializa os avanços garantidos pelo processo de luta dos grupos populares e trabalhadores garantindo a ampliação dos direitos sociais, elevando a Assistência Social à condição de Política Social e integrando-a na concepção de Seguridade Social.
Nesse sentido, no Brasil, a década de 30 é considerada como o marco histórico do processo de responsabilização do Estado no trato das sequelas da "Questão Social"1, visto que, no primeiro governo Vargas, as reivindicações dos trabalhadores começaram a ser incorporadas, tanto nas legislações trabalhistas quanto na Previdência Social que surge embrionariamente na década de 20, com as Caixas de Aposentadorias e Pensões – CAPs (Lei Eloy Chaves, de 1923).
A Previdência Social brasileira, iniciada em CAP's, por empresas, foi organizada por categorias profissionais no decorrer dos anos 30, passando a ser executada pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs. Assim, unificando-se as CAP's por categorias profissionais, foram criados o IAP dos Marítimos, em 1934; dos Comerciários, e dos Bancários, em 1934; dos Industriários, em 1936; dos Trabalhadores de Transportes e Cargas e o IAP dos SErvidores do Estado, em 1938.
Cabe lembrar que à época, os trabalhadores brasileiros estavam organizados em sindicatos, com uma importante e forte influência do Partido Comunista, deflagrando vários movimentos reivindicatórios de peso.
Para as classes populares, para os trabalhadores informais e para os trabalhadores rurais, a Proteção Social, no período citado, era tratada dentro do modelo de benemerência, ou seja, cabia às instituições filantrópicas. O Estado subsidiava essas instituições, por meio do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), e oferecia alguns incentivos fiscais. Existiam outros mecanismos de financiamento da benemerência, como os convênios estabelecidos com a Legião Brasileira de Assistência (LBA) e, mais adiante, junto às Secretarias de Assistência Social.
Materializavam-se dois modelos de Proteção Social: o primeiro, para as classes trabalhadoras, inseridas no mercado oficial de trabalho; o segundo, para as classes populares e trabalhadores não contribuintes da Previdência Social (não inseridas nos IAP's) e, portanto, não amparados pelas legislações. Um modelo nos moldes de Seguro Social (os IAP's), ou seja, tinham direitos aqueles trabalhadores contribuintes; o outro (por meio das instituições de benemerência), no modelo da benesse, ou seja, apresentado como sendo fruto da caridade e da solidariedade dos setores economicamente mais abastados da sociedade.
Essa dualidade na Proteção Social brasileira se manteve em todos os períodos de nossa história, com traços ainda presentes na atualidade, apesar dos avanços conquistados com a ampliação de direitos sociais, garantidos no texto da Carta Constitucional de 1988, na Lei Orgânica da Saúde, de 1990, na Lei Orgânica de Assistência Social, 1993, bem como na apresentação e na configuração da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada em 2004 e na criação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), aprovado em 2005.
Na atualidade, muitas são as análises que apontam para as restrições e para os retrocessos da reforma previdenciária, ocorrida nos primeiros anos do século XXI, bem como da direção política do governo Lula incentivando o Sistema de Previdência Privada. Além desse fato, a Previdência Social brasileira ainda permanece presa ao modelo de Seguro Social, destinando-se apenas aos contribuintes do Sistema Previdenciário (e, na modalidade de segurados especiais, os trabalhadores rurais e pescadores artesanais), excluindo assim todos os outros segmentos pertencentes à classe-que-vive-do-trabalho que não forem contribuintes.
Com relação a esse último segmento, embora a atual configuração da Política de Assistência Social responsabilize o Estado pela assistência e entenda que todos aqueles que necessitarem de assistência social têm direitos aos programas e projetos desenvolvidos em seu interior (atualmente, por meio do Sistema Único de Assistência Social - SUAS), os critérios de inserção e a lógica de execução são dirigidos a segmentos de grupos sociais elegíveis a partir de um valor delimitado de renda per capita mensal familiar (inferior a 1 salário mínimo nacional), que está muito aquém do preço dos serviços e mercadorias indispensáveis à sobrevivência do grupo familiar.
Observa-se que os Programas de Transferência de Renda, a exemplo do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e do Programa Bolsa Família, ambos desenvolvidos pelo SUAS, excluem grande parte da população que vive em situação de pobreza, ao priorizar apenas a rentabilidade econômica, desconsiderando as necessidades sociais presentes em cada grupo familiar, contradizendo, assim, um dos princípios da Lei Orgânica de Assistência Social:
"Capítulo II – Dos Princípios e das Diretrizes. Seção I – Dos Princípios, Art. 4° “ A assistência social rege-se pelos seguintes princípios: I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências econômicas;”
Ao compararmos as condicionalidades da Previdência Social para a aposentadoria, com as condicionalidades da Assistência Social para o BPC, podemos observar, em ambas, a relação entre a idade e a capacidade para o processo laborativo, em detrimento da avaliação da necessidade social.
Verificam-se, também, formas diferentes de compreensão sobre a proteção à família do trabalhador, quando comparamos o Programa Bolsa Família (Programa executado pela Política de Assistência Social) com o Salário Família, pago pela Previdência Social. Percebe-se que o primeiro (O Programa Bolsa Família) limita o valor ao máximo de três filhos, além de outras condicionalidades, enquanto que o segundo não limita o número de filhos.
Os denominados “Benefícios Eventuais”, previstos pela Política de Assistência Social, podem também ser comparados aos seus equivalentes, garantidos ao trabalhador amparado pela Política de Previdência Social e, quando avaliamos e comparamos os dois modelos, percebemos que parece que foi demarcado um padrão de cidadania inferior para os segmentos da população não contribuintes da Previdência Social.
Podemos pressupor que a sociedade brasileira ainda se mantém presa à ideia de que todos os que se esforçarem dentro do mercado de trabalho, por meio do salário, conseguirão elevar o seu padrão econômico e o seu status social.
Parece haver uma negação de que o acesso à educação, à informação, à alimentação, à habitação, à cultura, e ao próprio trabalho, entre outros direitos sociais, ainda não estão democratizados. Há um processo de esquecimento de que a qualificação, o aperfeiçoamento profissional e a atualização para responder às necessidades do mercado de trabalho se fazem indispensáveis para a inserção e para a permanência no trabalho assalariado, e que isto também demanda recursos econômico.
E se repete, na história brasileira, a responsabilização da miséria aos cidadãos que não conseguem, por meio do trabalho, adquirir as mercadorias necessárias à sua subsistência, denotando uma provável tendência à negação das consequências das transformações no mundo do trabalho, como: o desemprego estrutural, consequente dos novos padrões de produção que investem em trabalho morto (tecnologia, robótica etc.), diminuindo a necessidade de trabalho vivo (força de trabalho humana); e as novas tecnologias adotadas para o gerenciamento de recursos humanos.
Tal reflexão aponta para a exigência de continuidade do debate, a fim de serem revistos os parâmetros para a definição de "necessidades sociais" e do papel do Estado na sua garantia, bem como sobre quais outras políticas sociais devem integrar a Seguridade Social brasileira.
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1- Este texto, revisado para ser aqui apresentado, bem como o Mapa Conceitual, foram publicados em CARDOSO, L. M. (Coord. ) Manual de Recursos da Rede de Proteção Social Básica. II Parte: Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: UNISUAM, 2008. Página 8 a 11. Disponível em http://apl.unisuam.edu.br/portal/uploads/files/regiao_serrana_reload.pdf.
2 - No documento original, no link acima, o Mapa Conceitual apresenta uma breve explicação de cada um dos conceitos ao final do documento, em anexo.
